【两会聚焦】强化可再生能源电力配额制 壮大清洁能源产业

以下为提案全文：

2012年，《可再生能源发展“十二五”规划》首次提出了“实施可再生能源电力配额制度”，但截至2017年12月，《可再生能源电力配额管理办法》尚未出台实施。

2016年2月，国家能源局发布了《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》（国能新能〔2016〕54号），提出“2020年，除专门的非化石能源生产企业外，各发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%以上”，并提出了2020年各省全社会用电量中非水电可再生能源电力消纳量比重指标，其中江苏、浙江、福建、广东、上海等经济发达省份适用7%或5%的低标准。由于该指导意见未配套考核机制，尚未得到有效执行。

2016年4月，国家能源局发布《关于征求建立燃煤火电机组非水可再生能源发电配额考核制度有关要求通知意见的函》，提出“2020年各燃煤发电企业承担的可再生能源发电量配额，与火电发电量的比重应在15%以上”，但该制度未正式发布执行。

2017年11月印发的《解决弃水弃风弃光问题实施方案》（发改能源[2017]1942号），提到“实行可再生能源电力配额制，各省级电网企业及其他地方电网企业、配售电企业负责完成本供电区域内可再生能源电力配额，电力生产企业的发电装机和年发电量构成应达到规定的可再生能源比重要求，《可再生能源电力配额及考核办法》另行发布”。但该方案仍存在一些重要问题，比如：是否将配额完成情况纳入省级政府绩效考核体系、经济发达省份是否应承担更高的配额标准、配额比例如何设计才可以实现2030年非化石能源发电量比重达到50%的目标。

（一）关于责任主体和考核机制的分析

落实责任主体、执行强有力的考核机制是可再生能源电力配额制有效实施的必要条件和关键所在。《解决弃水弃风弃光问题实施方案》中提到，国家能源局起草中的《可再生能源电力配额及考核办法》将同时考核发电侧与售电侧，其中的目标责任是否明确、考核办法是否可执行、奖惩措施是否有力将决定《可再生能源电力配额及考核办法》的实际效果和价值。

是否将省级政府列为考核对象，并将配额制完成情况纳入行政绩效考核体系，备受社会关注。地方政府是能源转型的主体和重要利益相关方，在可再生能源发展的政策引导、要素支持、促进跨省输送等方面具有不可替代的关键作用，对配额制的实施具有重大影响。普遍认为，省级政府应被纳入可再生能源电力配额制的责任框架，将配额制完成情况纳入其行政绩效考核体系。

（二）关于配额标准的区域差异的分析

考虑地域间可再生能源配额标准的差异时，从原理上应借鉴《巴黎协定》中应用的“共同但有区别的责任原则”。《巴黎协定》根据各国经济发展水平和既往污染物排放差异，规定由发达国家承担更多的气候治理责任。同样，国内东、中、西部的经济发展阶段不同、既往污染物排放数量不同，应由经济发达地区承担相对更高的配额责任。十九大报告强调“率先实现东部地区优化发展，加大力度支持西部地区加快发展，建立更加有效的区域协调发展新机制”，也要求东部地区的能源结构中有更高的可再生能源占比、率先实现清洁发展。虽然地域间可再生能源资源禀赋有差异，但可再生能源配额可交易，资源差异并不制约经济发达地区适用相对更高的配额标准。

（三）关于可再生能源电力配额比例设计的分析

据中电联统计，2016年全国新增电力装机容量中，火电占比高达40%；2017年1-10月新增装机容量中，火电占比仍高达33%。《关于推进供给侧结构性改革 防范化解煤电产能过剩风险的意见》（发改能源〔2017〕1404号）提出“到2020年，全国煤电装机规模控制在11亿千瓦以内”，与2016年末煤电累计装机9.42亿千瓦（中电联数据）相比，每年仍安排了约4000万千瓦的新增煤电装机。这种情况与国家中长期目标不相适应，要实现《能源生产和消费革命战略（2016-2030）》提出的“到2030年，非化石能源发电量占全部发电量的比重力争达到50%”的目标，参考国际能源署等机构的计算，中国每年新增电力装机容量中的80%以上需来自可再生能源；由于水电可开发资源有限，每年新增电力装机容量中约75%需来自非水可再生能源。因此，在设计配额标准时，应进一步压减煤电新增装机和累计装机；同时,配额指标体系中除了发电量占比和累计装机占比外，还应包含每年新增装机容量中来自可再生能源的比重指标，且这一比重应高于80%。

（一）建议国家能源局在《可再生能源电力配额及考核办法》中设计强有力的考核机制并加强执行。同时考核发电侧、售电侧和省级政府，对于装机和发电量未完成配额要求的发电企业，整改逾期未完成的，应取消其发电业务许可证；对于未完成供电区域内配额要求的省级及地方电网、配售电企业，由国家能源局各监管局进行处罚，处罚强度应与未完成配额的交易价值相当；将配额制完成情况纳入省级政府绩效考核体系和主要领导干部离任审计范围。

（二）建议参照《巴黎协定》“共同但有区别的责任原则”，按经济发展水平和既往污染物排放数量差异，对东、中、西部设定差异化的可再生能源配额标准。中部地区适用的各项指标标准在西部地区标准基础上提高3～4个百分点，东部地区在中部地区标准基础上再提高3～4个百分点，鼓励跨区域的配额交易，促进东、中部地区率先实现优化发展、清洁发展。

（三）建议进一步压减煤电新增装机和累计装机；建议在可再生能源电力配额指标体系中增加一项指标：每年新增装机容量中来自可再生能源的比重，且这一指标应高于80%，以实现《能源生产和消费革命战略（2016-2030）》“到2030年，非化石能源发电量占全部发电量的比重达到50%”的目标。